Presupuesto de base cero - Zero-based budgeting

La presupuestación de base cero (ZBB) es un método de presupuestación en el que todos los gastos deben justificarse y aprobarse para cada nuevo período. Desarrollado por Peter Pyhrr en la década de 1970, el presupuesto de base cero comienza desde una "base cero" al comienzo de cada período presupuestario, analizando las necesidades y los costos de cada función dentro de una organización y asignando fondos en consecuencia, independientemente de cuánto dinero se haya gastado previamente. presupuestado para cualquier artículo de línea determinado.

Historia

Como gerente de contabilidad de Texas Instruments , Peter Pyhrr creó un presupuesto de base cero para facilitar la incorporación de objetivos estratégicos de alto nivel en el proceso de presupuestación al vincularlos a áreas funcionales específicas dentro de la organización. Bajo este sistema, los costos se agrupan y miden contra los resultados anteriores y las expectativas actuales, lo que permite a la administración asignar los fondos por necesidad actual en lugar de por gastos históricos.

Pyhrr, autor de Zero Based Budgeting: una práctica herramienta de gestión para evaluar gastos , fue designado por el entonces gobernador de Georgia , Jimmy Carter, para gestionar el proceso presupuestario del estado.

Ventajas

Precisión: este tipo de presupuesto ayuda a las empresas a evaluar cada departamento para asegurarse de que cuenten con los fondos adecuados.
Eficiencia: ayuda a juzgar las necesidades reales al centrarse en las cifras actuales en lugar del impulso de los presupuestos anteriores.
Reducción del desperdicio: puede eliminar los gastos redundantes al volver a examinar los gastos potencialmente innecesarios.
Coordinación y comunicación: permite una mejor comunicación dentro de los departamentos al involucrar a los empleados en la toma de decisiones y la priorización presupuestaria.

Desventajas

Burocracia: la creación de ZBB dentro de una empresa puede requerir una enorme cantidad de tiempo, esfuerzo y análisis que requerirían personal adicional. Esto podría hacer que el proceso sea contraproducente en la reducción de costos.
Hinchazón: Al usar ZBB, los gerentes pueden sesgar los presupuestos propuestos para caracterizar los gastos en proyectos favoritos como actividades vitales, inventando una "necesidad" para ellos.
Justificaciones intangibles: este tipo de presupuestación requiere que los departamentos justifiquen su presupuesto, lo que puede ser difícil en muchos niveles. Departamentos como publicidad y marketing tienen que justificar los gastos que pueden o no utilizar en el próximo año debido a la fluctuación del mercado. Esto podría costarles beneficios en el futuro por no poder justificar una determinada cantidad.
Tiempo gerencial: ZBB tiene un costo de tiempo y capacitación para los gerentes. Esto significa dedicar mucho más tiempo en cada período al presupuesto.
Tiempo de respuesta más lento: debido a la cantidad de tiempo y capacitación que se requiere para realizar ZBB, es menos probable que el personal gerencial revise el presupuesto en respuesta a un mercado cambiante. Esto significa que una empresa tardará más en transferir dinero a los departamentos que más lo necesitan en ese momento. ZBB podría dejar brechas en una empresa porque el presupuesto podría no reaccionar a las necesidades repentinas de los departamentos.

Uso en los sectores público y privado

Fondo

La presupuestación de base cero en el sector público frente al sector privado es un proceso diferente. "El uso de ZBB en el sector privado se ha limitado principalmente a actividades administrativas generales (es decir, gastos administrativos necesarios para mantener la organización). En los Estados Unidos, el presupuesto de base cero se desarrolló en 1969 en Texas Instrument Inc. Jimmy Carter , entonces gobernador de Georgia, fue el primero en adoptar el proceso de base cero en el gobierno para la preparación del presupuesto fiscal de 1973. Tres años más tarde, patrocinado por el Presidente y el Congreso, el gobierno federal implementó por primera vez el presupuesto de base cero en La ley de reforma del gasto y la economía del gobierno de 1976.

Posteriormente, el presidente Carter requirió la adopción de ZBB por parte del gobierno federal a fines de la década de 1970. "La presupuestación de base cero (ZBB) fue un proceso de formulación del presupuesto del poder ejecutivo introducido en el gobierno federal en 1977. Su principal objetivo era optimizar los productos disponibles en niveles presupuestarios alternativos. En el marco de la ZBB, se esperaba que las agencias establecieran prioridades basadas en los resultados del programa que podría lograrse a niveles de gasto alternativos, uno de los cuales sería inferior al financiamiento actual ".

Para la mayor parte del gobierno de los Estados Unidos, los principales usuarios de ZBB son el legislativo, el ejecutivo y la agencia. La legislativa incluye el congreso, la legislatura estatal y el concejo municipal, y requieren más resúmenes y enfoque en las prioridades y objetivos públicos. Las agencias incluyen el director de la agencia y los gerentes de departamento y requieren información más detallada y se enfocan en la implementación y eficiencia del programa. Por último, el ejecutivo incluye al presidente, los gobernadores, el alcalde / administrador de la ciudad y se enfocan en las necesidades de la legislatura y la agencia. Aunque el legislativo, la agencia y el ejecutivo tienen enfoques diferentes, todos deben abordar dos preguntas estándar:

¿Son las actividades actuales eficientes y efectivas?
¿Deben eliminarse o reducirse las actividades actuales para financiar nuevos programas de mayor prioridad o reducir el presupuesto actual?

Según Peter Sarant, ex director de capacitación en análisis de gestión de la Comisión de Servicio Civil de los EE. UU. Durante el esfuerzo de implementación de Carter ZBB, "ZBB significa 'cosas diferentes para diferentes personas'". Algunas definiciones implican que el presupuesto de base cero es el acto de comenzar los presupuestos desde cero o requerir que cada programa o actividad se justifique desde cero. Esto no es verdad; el acrónimo ZBB es un nombre inapropiado. ZBB es un nombre inapropiado porque en muchas agencias grandes no es factible una revisión completa de base cero de todos los elementos del programa durante un período presupuestario; resultaría en un papeleo excesivo y sería una tarea casi imposible si se implementa ". En muchos aspectos, el" malentendido común "de ZBB mencionado anteriormente se asemeja a un proceso de" revisión por extinción "más que a un proceso tradicional de ZBB del sector público.

Componentes de un análisis ZBB del sector público

En una descripción general de la presupuestación de base cero, hay un total de tres elementos que componen el concepto:

Determinación de la unidad de decisión: el proceso de construcción de la formulación de una estructura presupuestaria.
Formulación del paquete de decisiones: al compilar y empaquetar una solicitud de presupuesto, este es el mecanismo que se utiliza.
Clasificación: este proceso requiere la mayor atención, ya que requiere que los gerentes de una empresa prioricen un grupo de paquetes de decisiones que se les presentan.

En general, tres componentes componen el ZBB del sector público:

Identificar tres niveles de financiación alternativos para cada unidad de decisión (tradicionalmente, este ha sido un nivel de base cero, un nivel de financiación actual y un nivel de servicio mejorado);
Determinar el impacto de estos niveles de financiamiento en las operaciones del programa (unidad de decisión) utilizando métricas de desempeño del programa; y
Clasifique los "paquetes de decisiones" del programa para los tres niveles de financiación.

En muchos casos, se pidió al personal del programa que buscara modelos alternativos de prestación de servicios que pudieran brindar servicios de manera más eficiente con niveles de financiamiento más bajos.

La Oficina de Contabilidad General de los EE. UU. (GAO) revisó las iniciativas anteriores de presupuestación por desempeño en 1997 y descubrió que el enfoque principal de las ZBB era optimizar los logros disponibles en niveles presupuestarios alternativos:

Establecer prioridades basadas en los resultados del programa que podrían lograrse con niveles de gasto alternativos, uno de los cuales sería estar por debajo del financiamiento actual.

Al desarrollar formularios de presupuesto, estos debían clasificarse entre sí secuencialmente desde las organizaciones de nivel más bajo hasta el departamento y sin referencia a una base anterior.
En concepto, ZBB buscaba un vínculo preciso entre los recursos presupuestarios y los resultados del programa ".

Además, "ZBB ilustró la utilidad de:

Definición y presentación de niveles de financiación alternativos; y
Mayor participación de los directores de programas en el proceso presupuestario ".

El sistema de presupuestación federal ZBB tenía los siguientes componentes: "Las solicitudes de presupuesto para cada unidad de decisión debían ser preparadas por sus gerentes, quienes (1) identificarían enfoques alternativos para lograr los objetivos de la unidad, (2) identificarían varios niveles de financiamiento alternativos, incluido un nivel "mínimo" normalmente por debajo del financiamiento actual, (3) preparar "paquetes de decisiones" de acuerdo con un formato prescrito para cada unidad, incluida la información sobre el presupuesto y el desempeño, y (4) clasificar los paquetes de decisiones entre sí ".

ZBB fue oficialmente eliminado en el presupuesto federal el 7 de agosto de 1981. "Algunos participantes en el proceso presupuestario, así como otros observadores, atribuyeron ciertas eficiencias del programa, que surgen de la consideración de alternativas, a ZBB. ZBB estableció dentro del presupuesto federal un requisito para :

Presentar niveles alternativos de financiación; y
Vincúlelos a resultados alternativos ".

Este elemento del proceso presupuestario ZBB permaneció en vigor durante las administraciones de Reagan, Bush y Clinton antes de ser eliminado en 1994.

Definición del programa de gobierno de base cero

Como se señaló anteriormente, a menudo existe una confusión considerable sobre el significado de la presupuestación de base cero. No hay evidencia de que la ZBB del sector público haya incluido "presupuestos de construcción de abajo hacia arriba" y "revisión de todas las facturas" como parte del análisis. En las discusiones sobre ZBB, a menudo hay confusión entre un proceso de ZBB y un proceso de revisión por extinción. En una revisión por extinción, se elimina toda la función a menos que se proporcionen pruebas de la eficacia del programa. Esta confusión finalmente lleva a la pregunta: ¿qué es una base cero?

La definición de Sarant de la base cero basada en la experiencia de capacitación federal es: "Un nivel mínimo es el nivel de financiamiento de base necesario para mantener vivo un programa. Por lo tanto, el nivel mínimo es el" programa o nivel de financiamiento por debajo del cual no es factible continuar un programa ... porque no se puede hacer una contribución constructiva hacia el cumplimiento de su objetivo ". Identificar este nivel de financiamiento del programa ha sido subjetivo y problemático.

En consecuencia, "algunos estados han seleccionado porcentajes arbitrarios para asegurar que se considere una cantidad menor que la solicitud del año pasado. Lo hacen estipulando que una alternativa debe ser 50, 80 o 90 por ciento de la solicitud del año pasado". Esto equivale a analizar el impacto en las operaciones del programa de una reducción del 10, 20 o 50 por ciento en la financiación como el nivel de financiación "base cero".

Importancia de las medidas de desempeño

Las medidas de desempeño son un componente clave del proceso ZBB. En esencia, ZBB requiere medidas de calidad que se puedan utilizar para analizar el impacto de escenarios de financiación alternativos en las operaciones y los resultados del programa. Sin medidas de calidad, ZBB simplemente no funcionará porque los paquetes de decisiones no se pueden clasificar. Para realizar un análisis ZBB "se preparan y clasifican paquetes de decisiones alternativos, lo que permite la utilidad marginal y el análisis comparativo".

Tradicionalmente, un análisis ZBB se centró en tres tipos de medidas. "Ellos (el personal del programa de la agencia federal) debían identificar los indicadores clave que se utilizarían para medir el desempeño y los resultados. Estos deberían ser" medidas de:

eficacia,
eficiencia, y
carga de trabajo para cada unidad de decisión.

Se podrían utilizar indicadores indirectos o indirectos si estos sistemas no existieran o estuvieran en desarrollo ".

Impacto en las operaciones gubernamentales

Según la GAO, "los organismos creían que no se había concedido tiempo suficiente para aplicar la nueva iniciativa. La necesidad de comprimir las funciones de planificación y presupuestación dentro de los plazos del ciclo presupuestario había resultado especialmente difícil, lo que afectó la capacidad de los directores de programas para identificar enfoques alternativos para lograr los objetivos de la agencia. Algunos funcionarios de la agencia también creían que faltaba la información de rendimiento necesaria para el análisis de ZBB ".

Además, según la Conferencia Nacional de Legislaturas Estatales: "En su sentido original, la ZBB significaba que no se daban por sentadas decisiones pasadas. Todas las decisiones presupuestarias anteriores están pendientes de revisión. Los programas existentes y propuestos están en pie de igualdad, y el La práctica estatal tradicional de alterar casi todas las líneas presupuestarias existentes en pequeñas cantidades cada año o dos sería barrida. Ningún gobierno estatal ha encontrado esto posible. Incluso Georgia, donde el gobernador Jimmy Carter introdujo la ZBB a la presupuestación estatal en 1971, empleó una gran cantidad de forma modificada.

En la práctica, los programas estatales no son susceptibles de un reexamen anual tan radical. Los estatutos, las obligaciones para con los gobiernos locales, los requisitos del gobierno federal y otras decisiones pasadas muchas veces han creado compromisos de financiamiento estatal que son casi imposibles de cambiar mucho en el corto plazo. Los niveles de financiación de la educación se determinan en muchos estados en parte por decisiones judiciales estatales y federales y disposiciones constitucionales estatales, así como por estatutos. Los mandatos federales requieren que los fondos estatales de Medicaid alcancen un nivel mínimo específico para que Medicaid exista en un estado. La ley federal afecta el gasto de los programas ambientales, y los tribunales estatales y federales ayudan a determinar el gasto estatal en las prisiones. Gran parte del gasto estatal, por lo tanto, no puede ser sometido de manera útil al tipo de reexamen fundamental que prevé ZBB en su forma original.

En la medida en que ZBB ha alentado a los gobernadores y legisladores a examinar detenidamente el impacto de los cambios incrementales en el gasto estatal, produjo una mejora significativa en el presupuesto estatal. Pero en su forma clásica, comience todas las evaluaciones presupuestarias desde cero, ZBB es tan inviable como siempre ".

Uso en el sector público chino

El concepto de ZBB se introdujo por primera vez en China a principios de la década de 1990 y se centró principalmente en el área de la provincia de Hubei en China. Así como Estados Unidos encontró muchos problemas y fallas con ZBB, China también se encontró con ellos. Pero incluso con los numerosos problemas y fallas en el camino, se han ajustado gradualmente de manera apropiada desde entonces para volverse más efectivos en el uso de ZBB como una reforma presupuestaria. La influencia occidental en la elaboración de presupuestos era inexistente en China antes de 1993. Fue durante la década de 1990 que China comenzó a buscar una forma nueva y moderna de presupuestación para la reforma presupuestaria nacional de su país. Terminaron instalándose en ZBB. Se estableció una nueva política para poner en acción la ZBB, conocida como DBR, o Reforma del Presupuesto Departamental. El DBR y ZBB se implementaron por primera vez en la provincia china de Hubei. Según Jun Ma, profesor de la Universidad de Nebraska, los primeros años de ZBB en Hubei fueron un poco difíciles ya que el DBR aún no se había implementado en todos los departamentos estatales de Hubei. Solo unos pocos departamentos implementaron el sistema de presupuestación y los resultados de varios departamentos que utilizan múltiples sistemas de presupuestación no fueron buenos. Poco a poco se hizo evidente que el uso de ZBB en un sentido tradicional no funcionaría. Los funcionarios de la provincia de Hubei y el DBR comenzaron a buscar formas de incorporar las mejores partes de ZBB y formar un nuevo sistema presupuestario que funcionara para sus necesidades. El resultado de este cambio fue un sistema de presupuestación basada en objetivos de estilo chino. Esta forma de presupuestación requería que las burocracias y agencias presentaran un presupuesto simple dentro de un límite de tiempo preestablecido. TBB, como una forma modificada de ZBB, ha funcionado moderadamente bien para el gobierno chino en Hubei a lo largo de los años, pero el sistema presupuestario aún enfrenta muchos problemas.

Se han señalado ampliamente algunos problemas que van desde la ausencia de un presupuesto unificado y ciertos gastos que de alguna manera están exentos del proceso ZBB, hasta la influencia o los efectos de factores políticos.

Ausencia de unificación presupuestaria: aunque la provincia de Hubei ha desarrollado un presupuesto completo combinando gastos e ingresos extrapresupuestarios en el presupuesto, aún quedan ciertos tipos de gastos que aún están bajo el control de ciertas personas distintas del Departamento de Finanzas del gobierno. Debido a esto, la dificultad de priorizar todos los posibles programas de gobierno se vuelve confusa.
Influencias de los factores políticos: no importa cuál sea el término o de quién sea, los funcionarios políticos siempre han tenido cierto plan o cambio que les gustaría implementar y que influiría en gran medida en el proceso de priorización de ZBB. Ciertos funcionarios políticos podrían decir que apoyan mucho un programa determinado y les gustaría que el Departamento de Finanzas concentrara más dinero en ese programa en particular, mientras que otros funcionarios políticos pensarían lo contrario. Por lo tanto, cualquier cambio o mejora real que se realice siempre enfrentará oposición a menos que cuente con un apoyo político unificado.
Exenciones de gastos: desde gastos operativos y de personal hasta políticas del gobierno central que no están financiadas y que comienzan después del año presupuestario, estas son solo por nombrar algunas cosas que están excluidas del proceso ZBB. Al no incluir una gran parte del gasto en el proceso de ZBB, el potencial de efectividad de estas reformas se reduce considerablemente.

Dos reformas notables al proceso ZBB incluyen que los departamentos presenten solicitudes de presupuesto y el uso de la legislación de extinción.

Solicitudes de presupuesto: estas solicitudes deben reflejar (1) un recorte de cierto porcentaje, (2) el nivel actual de gasto y (3) un aumento de cierto porcentaje. Esto permite la oportunidad de intercambiar entre departamentos la financiación de una prioridad más baja de un departamento a una prioridad más alta de otro.
Legislación por extinción: este proceso da un sentido de urgencia a ciertos programas implementados o que están siendo financiados actualmente, ya que ese programa se someterá a revisión para determinar la eficiencia y eficacia, y ver si el público o el gobierno necesitan este programa.

Uso en sector privado

3G Capital ha tenido éxito utilizando ZBB dentro de su empresa. Carlos Brito , un protegido de Jorge Paulo Lemann , "trajo a Anheuser-Busch el concepto de 'presupuesto de base cero', en el que cada gasto debe justificarse nuevamente cada año, no solo los nuevos, y el objetivo es reducirlo por debajo de el año anterior "en Anheuser-Busch InBev ya en la década de 1990. Después de su década de lecciones en ZBB, 3G Capital empleó conceptos de administración de costos similares en sus próximas adquisiciones: Burger King , Tim Hortons , Heinz , Kraft Foods y Popeyes Louisiana Kitchen . El uso de ZBB podría haber continuado con la noción subjetiva de que este estilo de presupuestación es una solución para las empresas que intentan aligerar la carga de una nueva empresa. Este concepto desencadenó medidas tan drásticas como eliminar cientos de puestos de gestión y deshacerse de los aviones corporativos, hasta tan simples como exigir a los empleados que pidan hacer fotocopias. Tras la fusión de Kraft y Heinz en 2015, algunos analistas y ex empleados culparon al uso de ZBB de 3G Capital por el bajo rendimiento de la empresa.

Impacto de ZBB en los accionistas

Según Accenture , "ejemplos de empresas que han implementado con éxito ZBB ... incluyen una empresa de bienes de consumo que pudo lograr un ahorro del 18 por ciento y un aumento del 20 por ciento en el precio de las acciones. Otro caso fue el de un banco comercial prominente, que desbloqueó una gran suma de dinero y la reinvirtió en 'digitalización', y una empresa de atención médica que logró ahorros de £ 1.2 mil millones (€ 1.36 mil millones) durante tres años ". Como resultado, las empresas expresan su uso de los programas ZBB en sus llamadas de ganancias, incluidas Mondelēz International , Campbell Soup Company , Kraft Heinz , Anheuser-Busch InBev y Tesco . En sus resultados del primer semestre de 2017, Unilever incluso informó que ZBB estaba mejorando su productividad de marketing y racionalizando su gasto publicitario, al tiempo que reducía los costos generales que no aportaban mucho valor. En otro caso, el uso de ZBB dentro de 3G Capital ha sido rentable para los accionistas. Cuando 3G Capital redujo rápidamente los costos dentro de Kraft, los precios de sus acciones aumentaron un 36% como resultado directo. Este tipo de presupuestación permitió a empresas como Kraft competir de nuevo en precio con algunos de los competidores más esbeltos, que anteriormente habían rebajado los precios de Kraft. El presupuesto de base cero ayuda a que fluya más dinero a los accionistas que a los departamentos no utilizados, los programas con exceso de fondos y los hábitos de gasto derrochadores.

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